政治・経済 二元代表制と条例—首長と議会の選び方を国の議院内閣制と比較する｜武蔵野個別指導塾

首長と議員の選出経路、条例の範囲と地方特別法への同意から考えるのが二元代表制です。

よくあるのは、高校生が地方自治の関係図に、地方議会から首長へ「指名」と矢印を引く場面です。国会が内閣総理大臣を指名する仕組みを覚えていると、地方でも議会が行政の長を選ぶと考えたくなります。しかし、誰が誰を選ぶかを条文に戻してみると、地方と国の関係図は異なります。

首長と議会がそれぞれ住民に選ばれること、条例を定める権能に範囲があること、特定の地方公共団体だけに適用される特別法には住民の同意が必要なことを、別々の条件として読みます。選挙の資格や直接請求の署名数など、ここで確認していない法律上の数字は使いません。

問われる場面を見分ける

出方の1つは、住民、首長、議会の間の矢印を補う問題です。選挙する主体と選ばれる対象を決めてから矢印を書くと、議会が首長を指名する図との違いを説明できます。選ぶ経路を問う問題で、両者の役割を入れ替えないことが出発点です。

もう1つは、条例と法律の関係を条件付きで述べる問題です。「地方で決める」という点だけを見ると、条例はどのような内容でも定められると誤解しがちです。第94条の「法律の範囲内」という条件を付け、地方公共団体に認められる権能とその範囲を一緒に書きます。具体的な条例と法律が両立するかどうかは、双方の内容を検討する必要があり、題名だけで決められません。

さらに、単一の地方公共団体のみに適用される特別法について、国会の制定と住民投票の関係を問う型があります。住民の同意は必要な条件ですが、同意さえあれば住民が法律を制定するという意味ではありません。条件が満たされない場合と、満たされた場合に何がいえるかを分けましょう。

選ぶ経路と決める範囲

日本国憲法第93条は、地方公共団体に議事機関として議会を設置すると定めます。同条はまた、地方公共団体の長と議会の議員などを、その地方公共団体の住民が「直接これを選挙する」と定めています。首長とは地方公共団体の長を指す呼び名です。住民から首長へ、住民から議員へ、それぞれ選挙の矢印を引くことができます。

図1のように、住民による選挙が2つの経路になることから、地方の仕組みを二元代表制と呼びます。2つの経路があるという説明は、首長と議会が同じ仕事をするという意味ではありません。議会は議事機関であり、首長は地方公共団体の長です。両者の選出経路と仕事の違いを分けて把握します。

図1では、住民から議会に向かう矢印は、正確には議会を構成する議員を選ぶ経路です。住民が議員を通じて議事機関を構成することと、住民が首長を直接選ぶことを対比してください。両方に住民から矢印が出ていても、1回の投票で同時に選ばなければならないという結論は出ません。図が表すのは選出の主体と対象です。

これに対し、国の内閣総理大臣は、日本国憲法第67条により国会議員の中から国会の議決で指名されます。内閣は第66条により行政権の行使について国会に対し連帯して責任を負います。国民が国会議員を選ぶことと、国会が総理大臣を指名することを続けて考えるのが国の関係です。住民が地方の長を直接選ぶ経路と、国会の指名を通る経路を比べると、同じ「議会」という語だけで判断する誤りを避けられます。

第94条は、地方公共団体が財産の管理、事務の処理、行政の執行を行う権能を持ち、「法律の範囲内で条例を制定することができる」と定めます。条例は地方公共団体の定める規範です。地方公共団体に条例制定の権能があることと、その権能が法律の範囲内にあることは、どちらも条文に含まれます。前者だけなら無制限のように、後者だけなら地方が何も定められないように見えてしまいます。

第95条の対象は、一の地方公共団体のみに適用される特別法です。法律の定めるところにより、当該団体の住民の投票でその過半数の同意を得なければ、国会は制定できません。この規定の「特別法」は国会が制定する法律についての条件です。条例を住民投票で直接制定するという説明に置き換えたり、どの法律にも同意が要ると広げたりしないでください。

住民が政治に関わる方法には、選挙のほかに直接請求もあります。条例の制定や改廃などを求める仕組みを考えると、代表を選んだ後にも住民の意思を示す経路があると整理できます。ただし請求は、そのまま要求どおりの条例が成立することを意味しません。具体的な要件や手続は法律で確かめます。第95条の住民投票とも、誰が何を求め、何について同意するかが異なります。

基本例題：矢印を描き直す

ある学習用の図では、住民から地方議会の議員への矢印と、議会から首長への「指名」の矢印が描かれています。問題は、首長への矢印をどう直すかを、選ぶ主体と方法を示して説明することです。あわせて、国の総理大臣についての選出経路との違いを述べてください。

まず対象を地方公共団体の長に定めます。次に第93条に戻り、選ぶ主体がその地方公共団体の住民で、方法が直接選挙だと確認します。したがって議会からの指名の矢印を外し、住民から首長への直接選挙の矢印に直します。図2のように、既にある議員への矢印と並べると、2つの経路を確認できます。

国の総理大臣は国会が国会議員の中から指名します。地方では住民が首長を直接選ぶため、議会の指名を経る国の経路と異なります。ここで「どちらも代表を選ぶ」とだけ書くと、設問が求めた選出の違いが残りません。誰から誰への矢印かを言葉にすると、比較の理由になります。

図2の修正後の矢印を元の問題に戻すと、議員の選出経路は保たれ、首長についても第93条の主体と方法に合います。議会と首長の選挙が別々の経路であることから、両者が無関係であるとまではいえません。選出方法の問題から、別の権限の有無を推測しないことも大切です。

条件を変えて考える

例題1：条例の範囲

ある地方公共団体が公共施設の利用に関する条例を検討しています。説明文Aは「地方公共団体には条例を定める権能がある」、説明文Bは「地方公共団体は法律と無関係に条例を定められる」と述べています。第94条を根拠として、それぞれの説明を判定し、「法律の範囲内」という語を使って理由を記述してください。個別の条例案と法律の内容は示されていません。

Aは第94条に沿います。同条は地方公共団体の条例制定権能を認めているからです。Bは沿いません。同条は条例制定を法律の範囲内と定めるからです。答えは「地方公共団体は法律の範囲内で条例を制定できるので、Aは沿い、法律と無関係とするBは沿わない」となります。

ここで条件を変え、条例案と関連する法律の具体的な条項が示されたとします。それでも、単に両方が存在するという情報だけでは、その条例案が法律の範囲内かどうかを決められません。どのような内容を定め、それぞれがどう関係するかを読む必要があります。反対に、問題文が第94条の一般的な文言だけを問うなら、個別事例の適法性まで断定する必要はありません。

例題2：特別法の同意

国会が、一の地方公共団体のみに適用される特別法の制定を考えています。法律に従ったその団体の住民投票で、過半数の同意が得られなかったとします。国会は第95条の条件の下で制定できるか、制定主体と同意の関係を示して答えてください。

答えは、国会は制定できない、です。第95条はその団体の住民投票で過半数の同意を得ることを制定の必要条件としているためです。必要条件が欠けた場合は制定できません。住民投票の対象は、その団体だけに適用される特別法です。

条件を変えて過半数の同意が得られた場合、第95条が定める同意の条件は満たします。ただし、その事実だけで国会が必ず制定したとはいえません。制定する主体は国会であり、同意と制定は別の段階です。また、同条の対象に当たるかを判断するには、適用先が一の地方公共団体のみであることと特別法であることを確かめます。対象が違う場合に第95条の条件をそのまま当てはめることはできません。

この問題では住民投票の具体的な集計方法を計算していません。第95条の「その過半数」という文言と、法律の定めるところによる投票という条件を押さえ、未確認の詳細を付け足さないことが、条文を正確に読むために必要です。

間違いの場所から直す

図3のように、誤答の矢印や条件を直すときは、間違った語を消すだけでなく、正しい主体と行為を補います。首長を選ぶ主体を議会から住民に直し、方法を直接選挙と書けば、なぜ修正したかを第93条で説明できます。

「条例は地方で定めるから法律に縛られない」という誤答は、権能があることと、その範囲を混同したものです。第94条の権能を認めた上で、法律の範囲内という条件を付け加えます。逆に「法律の範囲内だから条例は不要」という答えも、条文が認めた地方公共団体の権能を落としています。

「住民が特別法に同意しなければならないから、住民が法律を制定する」という誤答では、同意する主体と制定する主体が混ざっています。第95条では、対象となる特別法を制定するのは国会で、当該団体の住民の投票による同意が必要です。同意がない場合に制定できないことと、同意があれば自動的に成立することは別です。

「直接請求したのだから、求めた内容は必ず実現する」という答えも、請求と決定を一緒にしています。請求の存在を住民参加の経路として捉えつつ、その後の手続は別に確かめます。どの誤答でも、動詞の前に主体を置き、後ろに条件を書くと修正できます。

練習：主体と条件を言葉にする

次の5問に答えてください。記述は指定された語を使い、理由を含めます。

1. 地方公共団体の長と議会の議員を選ぶ主体と方法を、それぞれ答えてください。
2. 国会が総理大臣を指名する経路と地方の長を選ぶ経路の違いを、「住民」「国会」を用いて説明してください。
3. 地方公共団体が地域の施設に関する条例を考えています。「法律の範囲内」という条件を落とした説明の何が不足するか、第94条を根拠に答えてください。
4. 一の地方公共団体のみに適用される特別法について、その団体の住民投票で過半数の同意が得られませんでした。国会が制定できるか、「必要条件」を用いて理由を答えてください。
5. 学習カードに「住民による直接請求は、その内容を直ちに条例として成立させる」とあります。この説明の問題点を、「請求」「決定」を使って説明してください。

答えと解き方

1. その地方公共団体の住民が、長と議会の議員をそれぞれ直接選挙します。第93条の主体、対象、方法を順に戻して確認します。議会が長を指名するという経路にはなりません。

2. 地方では住民が長を直接選ぶのに対し、国では国会が国会議員の中から総理大臣を指名します。地方と国の双方について主体と行為が書かれていれば、表現の違いはかまいません。国会議員の選挙と総理大臣の指名を混同しないことが理由の中心です。

3. 地方公共団体に条例制定の権能があるだけでなく、それが法律の範囲内で行われるという制約が不足します。第94条には両方があるため、片方を省くと権能の範囲が変わります。「法律の範囲に従う」という言い換えも趣旨が同じなら認められます。

4. 国会は制定できません。第95条で当該団体の住民投票における過半数の同意が必要条件とされ、その条件を満たしていないからです。同意が得られた場合に必ず制定されるという逆の結論までは導けません。

5. 請求は住民が求める行為であり、条例の成立を決めることと同じではありません。請求後の手続を経ずに内容が直ちに成立するとはいえません。「決定」を「成立の判断」と言い換えても、両者を区別できていれば十分です。具体的な請求の要件は法律を確認します。

覚えておくこと

• 地方の長と議員は、それぞれ住民が直接選びます。
• 国の総理大臣は、国会が国会議員の中から指名します。
• 条例の制定は、法律の範囲内という条件を伴います。
• 一の地方公共団体のみに適用される特別法には、当該住民の投票による過半数の同意が必要です。
• 請求、同意、制定は異なる行為です。

説明が止まるところを確かめる

図を見ずに住民、首長、議会を書き、選挙の矢印を言葉とともに描けるか試してください。議会から首長へ矢印を引いた場合は、国の総理大臣の指名と地方の直接選挙を並べ、主体が変わる箇所を確かめます。選挙の矢印が正しくても、双方の役割が同じと答えるなら、議会が議事機関であることに戻ります。

個別指導では、条例の説明に「法律の範囲内」があるか、特別法の説明で住民の同意と国会の制定を別の動詞にできるかを確かめます。同意がない場合とある場合の両方を尋ねると、必要条件を成立の保証に取り違えたかが見えます。主体と条件を残した説明が、地方の制度を比較する手がかりです。