政治・経済 内閣の成立—総理の指名と大臣の任命から議院内閣制の条件を読む｜武蔵野個別指導塾

総理の指名と任命、国務大臣の過半数、衆参の指名が異なる場合をたどり、条文の条件から内閣の成立を読み解きます。

よくあるのは、高校生が内閣の名簿を見て、大臣全員が国会議員でなければならないと答える場面です。国会と内閣が結び付いていることは捉えていますが、「全員」と書くと、条文が認める構成を狭めてしまいます。総理の資格と、その他の国務大臣の構成条件を分けて読みましょう。

要点（結論から）

• 総理は国会議員から国会が指名し、天皇が任命します。
• その他の国務大臣は総理が任命し、その過半数は国会議員から選びます。
• 総理とその他の大臣は文民で、内閣は行政権の行使について国会に連帯責任を負います。

問題はどこを変えてくるか

出題の型は主に3つあります。1つ目は、国会が総理を指名し、その後に任命が行われる順序を説明する型です。指名する主体と任命する主体を取り違えると、正しい人物を選んでも手続の説明が逆になります。

2つ目は、大臣の名簿を見て、国会議員が過半数かどうかを判定する型です。半数ちょうどは過半数ではありません。大臣が文民であることも別に確かめる必要があります。3つ目は、衆参の指名が異なる場合や参議院が議決しない場合について、衆議院の議決が国会の議決となる条件を記述する型です。異なる議決が出た瞬間に結論が確定するわけではありません。

以下の人数や候補者名は、仕組みを考えるための自作の教材上の条件です。現実の内閣の人数や名簿を示すものではありません。国会との関係を調べるときは、誰が、誰を、どの条件で選び、その結果を誰に対する責任につなげるのかを順に追います。

指名、任命、責任をつなぐ

日本国憲法第65条は、行政権が内閣に属すると定めています。第66条は内閣を、その首長である内閣総理大臣とその他の国務大臣で組織するとし、総理とその他の大臣が文民でなければならないとしています。さらに内閣は行政権の行使について国会に対し連帯して責任を負います。個々の大臣がそれぞれ別の機関に責任を負うという説明では、内閣が一体として負う責任が抜けます。

第67条では、総理は国会議員の中から国会の議決で指名されます。この指名は他のすべての案件に先立って行われます。国会議員であることは総理本人の条件です。国会議員でない人を候補にする名簿は、ほかの人数が整っていても、この条件を満たしません。

指名は誰を総理にするかを決める手続で、任命とは区別します。日本国憲法第6条により、天皇が国会の指名に基づき総理を任命します。天皇が自由に候補を選ぶという意味ではありません。他方、第68条でその他の国務大臣を任命する主体は総理です。第68条は総理が国務大臣を任意に罷免できることも定めています。総理自身の任命とその他の大臣の任命には、それぞれ別の矢印が必要です。

図1のように、国会から総理への指名、天皇から総理への任命、総理から大臣への任命を分けると、行為の向きが見えます。内閣から国会へは、行政権の行使に関する連帯責任を示します。

第68条は、総理が任命する国務大臣の「過半数」を国会議員の中から選ぶよう求めます。全員を国会議員にすることも可能ですが、全員であることは条文の要求ではありません。総理も国務大臣ですが、名簿問題では総理を人数に含めるかどうかを明示し、その条件に従って分母と分子をそろえます。総理を除くその他の大臣の名簿を判定するときも、その名簿の過半数が議員であるかを確かめます。総理を含む内閣全体の人数で表す場合は、総理が必ず国会議員であることを落とさず、総理以外の大臣の要件も確認します。

例えばその他の大臣が8人なら、その半数は4人です。議員が4人では半数ちょうどなので足りず、5人なら過半数です。9人なら半数は4.5人ですから、5人で過半数になります。大臣の全員が議員かどうかと、大臣の全員が文民かどうかは別の問いです。議員でない大臣が認められる余地があっても、文民の条件はその人にも及びます。

衆議院と参議院が総理について異なる指名の議決をしたときは、法律の定めるところにより両議院の協議会を開きます。そこで意見が一致しないとき、衆議院の議決を国会の議決とします。また衆議院の指名後、国会休会中を除いて10日以内に参議院が指名の議決をしないときも、衆議院の議決を国会の議決とします。異なる議決の場合と、期限内に議決がない場合は別の分岐です。後者に協議会での不一致を条件として付け足してはいけません。

議院内閣制を考える上では、国会が総理を指名し、大臣の構成にも国会議員との結び付きが求められ、内閣が国会に連帯責任を負うことを結び付けます。ただし、指名と責任は同じ行為ではありません。誰を選ぶかという入口と、行政権を行使した内閣が誰に責任を負うかという関係を区別することが、説明の出発点です。

基本例題：名簿を条件に戻す

ある教材で、国会議員のAさんが国会の議決で総理に指名され、天皇に任命されたとします。Aさんはその他の国務大臣6人を任命し、そのうち4人が国会議員です。Aさんと6人は全員文民です。第66条から第68条の文民と議員に関する条件を満たすか、総理本人とその他の大臣に分けて理由を述べてください。

図2のように、まず総理の条件を確かめ、次にその他の大臣の過半数、最後に文民の条件を確認します。順番を決めると、どれか1つを満たしただけで全体を合格にする誤りを防げます。

Aさんは国会議員なので総理の議員資格を満たします。その他の大臣6人の半数は3人で、議員4人はそれを超えます。全員文民という条件も与えられています。したがって、設問で尋ねた文民と議員に関する条件は満たします。国会議員でない大臣が2人いることは、過半数が議員であるという条件と矛盾しません。

人数を元に戻すと、議員4人と議員でない2人で6人です。総理を含むと7人のうち議員は5人ですが、この数だけで済ませず、総理以外の6人についても4人が過半数であることを示します。設問は内閣の成立に関するあらゆる法的要件を判定するものではなく、与えた条件に限った判定です。

同じ名簿で議員が3人に減り、残る3人が議員でないとしたらどうでしょう。3人は6人の半数ちょうどなので、第68条の過半数を満たしません。総理が議員でも、その他の大臣に関する条件を省くことはできません。文民の条件が満たされても、議員の割合が不足することはあります。

条件を変えて説明する

例題2：総理候補の条件

教材のBさんは文民ですが国会議員ではありません。その他の大臣は全員文民で、その過半数が国会議員です。Bさんを総理に指名できるという説明の誤りを、「国会議員」「指名」を使って述べてください。

第67条は総理を国会議員の中から国会が指名すると定めるため、議員でないBさんはその指名の対象となる条件を満たしません。その他の大臣の構成が条件を満たすことは、総理自身の条件の代わりになりません。仮にBさんを国会議員という条件に変えれば、この障害はなくなりますが、そのことだけで指名や任命が既に行われたとはいえません。

例題3：指名の食い違い

衆議院はCさんを、参議院はDさんを、それぞれ総理に指名する議決をしました。法律の定めるところにより両議院の協議会を開きましたが、意見は一致しませんでした。どの議決が国会の議決となるか、「協議会」「不一致」を使って理由を述べてください。

第67条により、協議会を開いても不一致なので、衆議院のCさんを指名する議決が国会の議決となります。衆参が異なる議決をした事実だけでなく、協議会を開いても一致しなかった事実が結論を支えます。国会の指名が定まった後の総理の任命は、第6条に基づき天皇が行います。

条件を変えて協議会で意見が一致したとします。この場合、「協議会を開いても意見が一致しない」という条件はありません。そのため、先ほどの不一致を根拠とした衆議院の議決を国会の議決とする説明は使えません。異なる議決が出たという最初の事実が同じでも、後の条件によって根拠が変わります。

例題4：期限と休会

衆議院がEさんを指名した後、参議院は指名の議決をしていません。休会中の期間を除いて数えた日数が10日以内の段階では、参議院の議決がないことだけを理由に、直ちに衆議院の議決を国会の議決と断定してよいでしょうか。期限と休会に触れて答えてください。

まだ10日以内に参議院が議決する可能性があるので、その不作為の分岐だけを根拠に直ちに断定はできません。第67条の期間は国会休会中を除いて数えます。休会を含む暦の経過日数をそのまま当てはめず、除いた期間で期限内に議決がなかったかを確認します。別の分岐である異なる議決と協議会の不一致も、問題に与えられていません。

期限内に参議院が指名の議決をした場合は、この「議決しない」場合に当たりません。その議決が衆議院と異なるなら、今度は協議会を開き、意見が一致するかを確かめます。時間の経過だけを見るのではなく、期限内に何が起きたかを同時に追う必要があります。

誤答を修正する

図3のように、誤りを正すときは、言葉を置き換える理由までたどります。単に「全員」を「過半数」に直して終えると、総理本人の資格や文民の条件を見落としかねません。

誤答は「国会との結び付きが必要だから、総理も大臣も全員が国会議員である」です。原因は、総理本人に求められる国会議員という資格を、その他の大臣全員にまで広げたことです。修正すると「総理は国会議員から指名され、その他の国務大臣はその過半数が国会議員から選ばれる。総理と大臣は文民である」となります。

別の誤答に「天皇が総理を指名し、国会が任命する」があります。これは手続を行う主体を逆にしています。国会が指名し、天皇がその指名に基づいて任命すると直します。さらに「大臣を国会が直接任命する」という誤りは、第68条の総理による任命と区別します。

「衆参が異なれば必ず直ちに衆議院の指名になる」という説明も不足です。協議会を開いても意見が一致しないという条件を付けます。一方で、参議院が期限内に議決しない分岐には、その協議会の条件を機械的に付けません。どの分岐にいるのかを先に示すと、必要な条件を選べます。

練習：5つの条件を読み分ける

1. 教材のFさんは国会議員です。国会がFさんを総理に指名した後、総理を任命する主体を答え、指名と任命の関係を1文で述べてください。
2. その他の大臣10人のうち、国会議員が5人です。全員文民とすると、第68条の議員に関する条件を満たすか答え、半数と比較してください。
3. その他の大臣7人のうち4人が国会議員で、全員文民です。この7人に関する議員と文民の条件を満たすか答え、議員でない人の人数も示してください。
4. 衆議院と参議院が別の人物を指名し、協議会を開いても一致しませんでした。国会の議決となるのはどちらか、「協議会」「不一致」を使って理由を述べてください。
5. 衆議院の指名後、休会中を除いて10日以内に参議院が指名の議決をしませんでした。この場合の国会の議決を答え、異なる指名の後に協議会が不一致となる場合と、条件を比較してください。

解答と解き方

1. 天皇です。国会が国会議員の中からFさんを指名し、天皇がその指名に基づき任命します。第67条の指名と第6条の任命を、主体を添えて区別します。「国会の指名を受けて天皇が任命する」も同じ意味です。
2. 満たしません。10人の半数は5人なので、議員5人は半数ちょうどです。過半数には少なくとも6人が必要です。議員5人と議員でない5人を合わせて10人に戻ることも確かめます。文民であることは別の条件です。
3. 満たします。7人の半数は3.5人であり、議員4人はこれを超えます。議員でない人は3人です。4人と3人の合計が7人に戻り、全員文民という条件も与えられています。7人を全員議員にする必要はありません。
4. 衆議院の議決です。両議院の協議会を開いても意見が不一致なので、第67条により衆議院の議決を国会の議決とします。「一致しなかった」という言い換えでも構いません。異なる議決があっただけでは、この理由の後半が欠けます。
5. 衆議院の議決です。第67条の、休会中を除く10日以内に参議院が議決しないという条件によります。異なる指名の場合は、法律の定めるところにより協議会を開いても意見が一致しないことが条件です。こちらの期限の分岐には、協議会の不一致は書かれていません。「期限内に議決なし」と「別の指名後に協議して不一致」を対比できれば、同趣旨の表現でも構いません。

要点

• 総理は国会議員から国会が指名し、天皇が任命します。
• その他の国務大臣は総理が任命し、その過半数は国会議員から選びます。
• 総理とその他の大臣は文民で、内閣は行政権の行使について国会に連帯責任を負います。
• 指名の衆議院の優越は、協議会の不一致と期限内の議決なしという分岐ごとに条件を読みます。

説明が止まった場所を見つける

名簿を見て「議員が多い」としか言えない場合は、何人を分母にし、その半数を超えたかを口に出して確かめます。総理を含む表なら、総理とその他の大臣を分けて数え直すと、条件の掛かる対象が見えます。指名の説明が止まる場合は、国会と天皇のそれぞれの行為を矢印に書き、矢印の向きを確認します。

個別指導では、同じ名簿の議員を1人減らしたときに判定が変わるか、また文民の条件を満たさない人がいたら何が変わるかを、理由とともに説明できるかを確かめます。衆参の指名では、協議会が不一致の場合と参議院が期限内に議決しない場合を並べ、必要な条件をそれぞれ言えるかを見ます。内閣の成立は、主体と条件を取り違えずにたどることで筋道が立ちます。