【政治経済】国会を図解で総まとめ—二院制 国会の権限 法律の成立 衆議院の優越 国政調査権｜武蔵野個別指導塾

両院の違い、法律の成立過程、議決までの期間を3枚の図で整理し、再可決の人数計算や予算との比較問題を通して、国会の手続きを条件から読み解く力を養います。

よくあるのは、朝のホームルーム前の教室で国会の小テストに備え、「衆議院の優越」と書いたノートを見ながら、「結局、衆議院で決めれば全部決まるのですか」と考えて手が止まる場面です。横には「二院制」とも書いてあります。2つの議院で話し合うのに片方が優先されるなら、もう片方は何のためにあるのかという疑問が残ります。

この疑問を解くには、「原則として両院が合意すること」と「合意できない場合の解決方法」を分ける必要があります。さらに、審議している対象が法律案なのか、予算なのか、内閣総理大臣の指名なのかによって、その解決方法が変わります。同じ国会の決定でも、使う手続きは1つではありません。

国会の学習では、用語の横に「誰が、何について、どの条件で決めるか」を補っていきましょう。そうすると、委員会で可決されたという報道と、法律が成立したという報道の違いも説明できます。議院の名前を暗記するところから、国の意思決定を順番に追うところへ進んでいきます。

この単元で身につけること

• 国会の地位を説明します。「国権の最高機関」と「唯一の立法機関」を、国民主権と権力分立の両方に結びつけ、無制限の権限があるという読み違いを避けます。
• 二院制の意味を整理します。衆議院と参議院の任期、解散、改選の違いを押さえ、民意を反映する機会と継続的な審議の関係を考えます。
• 法律案が法律になる過程を追います。提出、委員会での審査、本会議の議決、他の議院の審議を区別し、途中の可決を成立と取り違えないようにします。
• 衆議院の優越を対象ごとに使い分けます。法律案の再可決、予算・条約・首相指名における両院の不一致や未議決の処理を比較します。
• 国政調査権と国会の種類を説明します。行政を調べる権限と、常会・臨時会・特別会が開かれる条件を、具体的な場面から選べるようにします。

中学校の公民や「公共」で学んだ三権分立が土台です。政治・経済では、立法を担うという役割の名前に加えて、国会内部の意思決定と、内閣を統制する手続きまで掘り下げます。

基本の考え方

国会の地位と、国会・議院それぞれの権限

日本国憲法第41条は、国会を「国権の最高機関」であり「国の唯一の立法機関」であると定めています。国民から選ばれた代表者が集まる国会は、国民主権を具体化する中心的な機関です。ただし、最高機関という表現を、内閣や裁判所に何でも命令できるという意味には読みません。国会も憲法に拘束され、裁判所の独立を侵すことはできません。

唯一の立法機関という原則は、国の法律をつくる中心が国会にあることを示します。内閣が法律案を提出しても、提出した段階で法律になるわけではありません。「案を考えて出すこと」と「法律として成立させること」を区別しましょう。また、内閣の政令や地方公共団体の条例が存在することも、この原則と直ちに矛盾しません。それぞれ憲法や法律に基づく権限の範囲で定められるもので、国の法律と同じものではないからです。

国会の権限には、法律の制定のほか、予算の議決、条約の締結の承認、内閣総理大臣の指名、憲法改正の発議などがあります。予算を作成して国会に提出するのは内閣ですが、国費の支出などを国民の代表が審査することは、財政民主主義を支える仕組みです。条約についても、締結を担当する内閣の働きと、国会による承認を分けて押さえます。

内閣総理大臣は、国会議員の中から国会が指名します。その後、天皇が国会の指名に基づいて任命するため、「指名」と「任命」の主語は異なります。裁判官の罷免については、両議院の議員で組織する弾劾裁判所を国会が設けます。国会の多数派が通常の議決だけで自由に裁判官を辞めさせられる、という制度ではありません。

一方、両議院はそれぞれ国政調査権を持ちます。憲法第62条に基づき、国政について調査し、証人の出頭や証言、記録の提出を求めることができます。たとえば、行政の事業が法律や予算に沿って実施されたかを調べることは、新しい法律を考えたり、内閣を監視したりする材料になります。これは衆参が共同でなければ使えない権限ではありません。

国政調査権を、犯罪の有罪・無罪を決める権限と取り違えないようにしましょう。調査を受ける人にも基本的人権があり、司法権の独立も尊重されます。国会で疑問が追及されたことと、裁判で有罪が確定することは別です。「調べる」という共通の言葉だけで、議院と警察・裁判所の働きを同一視しないことが重要です。

二院制と衆議院の優越

国会は衆議院と参議院で構成される二院制です。どちらも全国民を代表する、選挙された議員で組織されます。参議院だけが専門家によって任命される機関であったり、衆議院だけが国民代表であったりするわけではありません。議員は選挙区から選ばれても、その地域の利益だけに拘束される代表ではないという点にも注意します。

衆議院議員の任期は4年で、解散があれば期間満了前に終了します。参議院議員の任期は6年で、3年ごとに半数が改選され、解散はありません。図1のように、両院は同じ国民代表でありながら、議員が入れ替わる仕組みが異なります。図の上下は権限の上下ではなく、選挙で国民から代表を選ぶ関係を表しています。

衆議院は任期が短く解散もあるため、選挙を通して民意を問う機会が比較的多いと説明されます。参議院では一度に全議員が入れ替わらないため、審議の継続性や長期的な観点が期待されます。ただし、「衆議院がいつでも最新の民意を完全に表す」「参議院は常に政治的に中立である」という意味ではありません。制度上の特徴と、実際の政治状況の評価は分けましょう。

二院制には、一方の議院の判断をもう一方が検討し直し、慎重な審議や多様な意見の反映につなげる意義があります。他方、両院の多数派が異なる場合などに、決定まで時間がかかるという課題もあります。慎重さを重視する見方と、意思決定の速さを重視する見方があり、どちらの価値をどう組み合わせるかが制度を考える論点です。

そこで憲法は、一定の事項で衆議院の意思を優先する仕組みを設けています。これが衆議院の優越です。以下では「両院の議決が食い違う場合」と「参議院が議決しない場合」を別の列にしています。後者の期間は、参議院が衆議院の可決した法律案・予算などを受け取った後の期間で、国会休会中の期間を除きます。

両院協議会は、両院の意見を調整するための場です。法律案で開くこともできますが、法律案の再可決のために必ず開かなければならないわけではありません。予算・条約の承認・首相指名で両院の議決が異なる場合の扱いと区別します。また、予算には衆議院が先に審議する先議権がありますが、すべての法律案に衆議院の先議権があるわけではありません。

衆議院だけに認められる内閣不信任決議も、内閣に対する重要な権限です。不信任決議が可決されるなどしたとき、内閣は10日以内に衆議院が解散されない限り、総辞職しなければなりません。この10日は首相指名の10日とは別の制度の数字です。憲法改正の発議は各議院の総議員の3分の2以上の賛成が必要で、衆議院の再可決で参議院の反対を乗り越える仕組みはありません。

委員会制と、国会が開かれる機会

国会では、多くの議案をいきなり全議員による本会議だけで細かく検討するのではなく、委員会で専門的・詳細に審査します。分野別に継続して置かれる常任委員会と、特定の問題を扱うために設けられる特別委員会があります。必要に応じて参考人の意見を聴いたり、公聴会を開いたりして、議員以外の知識や意見を審査に取り入れます。

委員会の審査を経た議案は、本会議でその議院としての意思を決めます。原則として両院の本会議で同じ内容の法律案が可決されて、法律が成立します。委員会は詳しく調べる場、本会議は議院として決定する場、と役割を分けると流れが見えます。本会議は原則公開され、会議録も公表されるため、国民が議論や判断の過程を確かめる土台があります。

国会の種類は、まず召集のきっかけで分けます。常会は通常国会とも呼ばれ、毎年1回召集されます。臨時会は臨時国会とも呼ばれ、必要に応じて召集されます。内閣が召集を決定できるほか、いずれかの議院の総議員の4分の1以上が要求した場合、内閣は召集を決定しなければなりません。「衆参両院から同時に4分の1ずつの要求が必要」ではない点を押さえます。

特別会は特別国会とも呼ばれ、衆議院の解散による総選挙後に召集されます。そこで行われる重要な仕事が内閣総理大臣の指名です。「重大な議題なら特別会」という分類ではありません。国会を召集する国事行為を行うのは天皇ですが、天皇が政治的必要性を自ら判断するのではなく、内閣の助言と承認に基づきます。

衆議院が解散されると参議院も同時に閉会します。しかし、国に緊急の必要があるときは、内閣は参議院の緊急集会を求めることができます。そこで採られた措置は臨時のものであり、次の国会の開会後10日以内に衆議院の同意がなければ効力を失います。これは参議院の解散ではなく、衆議院が活動できない間を補う仕組みです。

例題で解き方を確かめる

例題1　委員会と本会議を資料から区別する

ある法律案について、資料に「教育を担当する委員会が質疑と採決を終え、次に同じ議院の本会議で採決する予定である」と書かれています。この時点で法律が成立したといえますか。理由を、委員会と本会議の違いを使って説明しましょう。

1. 資料の現在地点を確かめます。「次に本会議」とあるので、委員会の段階を終えたところです。議案の内容への賛否より、手続きがどこまで進んだかを先に読むと、成立を早合点しません。
2. 委員会の役割を当てはめます。委員会は専門的に審査する場であり、その可決だけで議院全体の最終的な議決になるわけではありません。本会議と同じ言葉で「可決」と報じられても、主体が異なります。
3. 成立に必要な原則を示します。その議院の本会議だけでなく、原則として他の議院の本会議でも同じ内容を可決する必要があります。問題文にはその完了を示す記述がありません。

答え：まだ成立していません。委員会の審査後に本会議の議決が必要で、法律の成立には原則として両院の可決が必要です。

「予定である」「送付された」「修正された」など、資料の動詞にも注目しましょう。制度名を知っていても、現在地点を読み落とすと、これから行うことをすでに終えたこととして扱ってしまいます。

例題2　法律案の流れを順番に並べる

内閣が提出した法律案を、両院が修正せずに可決する場合を考えます。「他の議院の本会議」「提出」「先に審議する議院の委員会」「法律成立」「他の議院の委員会」「先に審議する議院の本会議」を順番に並べましょう。通常の委員会審査を経る経路として考えます。

図2のように、一方の議院で委員会から本会議へ進み、もう一方でも同じ順序をたどります。図中の「先議院」は先に審議する議院、「他議院」は後に審議する議院を示しています。折れ曲がった矢印は議案が他の議院へ移る関係で、途中に別の決定機関があることを示すものではありません。

1. 出発点を「提出」とします。案を国会で扱える状態にすることが先であり、提出と可決は異なる行為だからです。内閣だけでなく、国会議員が提出する法律案もあります。
2. 先に審議する議院について「委員会→本会議」を並べます。詳細な審査を経て議院として議決するという役割の順序に合わせます。この問題では、先に審議する側を衆議院と決めつける必要はありません。
3. 他の議院も「委員会→本会議」とし、その後に成立を置きます。同じ内容への両院の可決という条件が、ここで初めてそろうためです。

答え：提出→先に審議する議院の委員会→同院の本会議→他の議院の委員会→同院の本会議→法律成立、の順です。

後の議院が修正して可決した場合には、先の議院が可決した内容との一致を確かめる段階が必要になります。「両院で何らかの案が可決されればよい」のではありません。また、成立後には公布が行われ、法律の効力が実際に働き始める施行の時期が定められます。成立・公布・施行を同じ意味で使わないようにしましょう。

例題3　法律案の再可決に必要な人数を計算する

衆議院が可決した法律案を参議院が否決しました。衆議院の再可決の採決で出席議員が420人、賛成が279人であり、定足数などの条件は満たしているとします。再可決の要件を満たしますか。必要な賛成人数も求めましょう。ここで示した人数は、計算用の条件です。

1. 対象を法律案と確定します。予算や首相指名と違って、参議院の否決だけで衆議院の議決がそのまま国会の議決になるわけではないためです。
2. 必要な基準を「出席議員の3分の2以上」と置きます。総議員の3分の2ではないので、問題文の420人を使います。420 ÷ 3 × 2 = 280となり、最低でも280人の賛成が必要です。
3. 実際の賛成279人と最低人数280人を比較します。279は280に1人足りず、たとえ過半数を超えていても再可決の要件には達しません。「以上」は境界の280人を含む言葉です。

答え：必要な賛成は280人以上で、279人では再可決の要件を満たしません。

分数の計算結果が整数にならない場合には、必要人数を切り上げます。たとえば出席議員が421人なら、3分の2は280と3分の2人なので、必要なのは281人です。人を小数のまま数えず、条件を初めて満たす整数を探すと考えましょう。

例題4　予算と法律案で結論が変わる理由を書く

衆議院が可決した予算に対し、参議院が異なる議決をしました。両院協議会でも意見が一致しませんでした。この場合の結論を説明し、法律案の再可決との違いも述べましょう。「両院協議会」と「3分の2以上」を使って短くまとめます。

1. 問題の対象を予算と読み取ります。「両院で不一致」という状況だけで法律案のルールを使わないためです。最初に名詞を囲むと、表のどの行を使うかが定まります。
2. 両院協議会で一致しなかったという条件を確かめます。予算では、この条件のもとで衆議院の議決が国会の議決となります。参議院がまだ審議していない場合の30日のルールを持ち込む必要はありません。
3. 法律案との違いを補います。法律案で両院の議決が異なる場合の再可決には出席議員の3分の2以上が必要ですが、予算について同じ再可決をするわけではありません。

答え：予算は両院協議会でも一致しなければ衆議院の議決が国会の議決となり、法律案のような出席議員の3分の2以上による再可決は不要です。

この解き方では、政治的にどちらの議院の意見を支持するかを判断していません。制度上の対象と条件から結論を出しています。短い論述でも、結論だけを覚えるのでなく、その結論になる条件を残すと説明が正確になります。

つまずきやすいところと直し方

誤り1　最高機関だから他の機関を自由に動かせる

誤った書き方は「国会は国権の最高機関なので、裁判所に特定の判決を出すよう命令できる」です。どこが違うかというと、国民の代表機関としての位置づけと、具体的な権限の限界を混同しています。権力分立のもとでは、国会にも越えられない境界があります。

正しい書き方は「国会は国民代表による立法などを担うが、司法権の独立を尊重し、憲法の範囲内で活動する」です。国政調査権の説明でも同じ点を確かめます。疑問を調べて行政を監視することと、裁判に代わって有罪を確定させることは区別しなければなりません。

誤り2　60日たつと法律案も自動的に成立する

誤った書き方は「参議院が法律案を議決しないまま60日が過ぎると、衆議院の議決がそのまま国会の議決となる」です。どこが違うかというと、法律案の60日の仕組みに、予算などの仕組みを重ねています。法律案についてできるのは、衆議院が参議院の否決とみなすことです。

図3のように、議決が行われない場合の期間を同じ長さの目盛りで並べると、首相指名10日、予算・条約30日、法律案60日を比較できます。起点は、首相指名では衆議院が指名を議決した時点、ほかは参議院が受け取った時点です。いずれも国会休会中の期間を除くため、暦の日付をそのまま引き算した長さとは限りません。

正しい書き方は「参議院が法律案を受け取ってから休会中を除く60日以内に議決しない場合、衆議院は否決とみなすことができ、そのうえで成立させるには再可決の手続きをとる」です。図3の線の終点は、どの対象でも自動的な法律成立を表すわけではありません。数字を覚えるときは、その後に「何ができるか」「何が決まるか」を続けて言いましょう。

誤り3　特別会と特別委員会は同じ分類である

誤った書き方は「特別な問題を審議するために特別会を開く」です。どこが違うかというと、国会の種類と国会内の審査組織を取り違えています。言葉に「特別」が付くことは共通していますが、分類する基準が違います。

正しい書き方は「特別会は衆議院の解散による総選挙後に召集され、特別委員会は特定の問題を扱うために設けられる」です。臨時会についても、参議院の緊急集会と同一視しないようにします。緊急集会は衆議院の解散中に緊急の必要に対応する仕組みで、通常の両院による国会とは参加する議院も措置の性質も異なります。

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練習問題

練習1

衆議院が可決し、参議院が否決した法律案について、衆議院で再可決の採決をします。出席議員は402人、賛成は268人で、定足数などの条件は満たしているものとします。再可決に必要な最低人数を求め、この法律案が成立するか答えましょう。

練習2

参議院が、行政の事業に関する調査のために証人の出頭・証言や記録の提出を求めようとしています。この権限の名称を答え、衆議院と共同でなければ行使できないかも説明しましょう。さらに、有罪・無罪を決める働きとの違いを1文で補いましょう。

練習3

A「毎年1回召集される国会」、B「衆議院の解散による総選挙後に召集される国会」、C「衆議院の解散中、緊急の必要により内閣が求める参議院だけの会議」の名称を答えましょう。Cで採られた措置が、次の国会の開会後10日以内に衆議院の同意を得られない場合も説明しましょう。

練習4

衆議院が可決した法律案を参議院が受け取り、国会休会中を除く60日以内に議決しませんでした。ある説明は「もう法律は成立した」としています。この説明を、衆議院ができることと、成立させるために必要な手続きを含めて訂正しましょう。

答えと解説

練習1の答え：最低268人であり、この採決で法律案は成立します。402 ÷ 3 × 2 = 268なので、賛成はちょうど3分の2に達しています。「以上」は同じ値を含みます。例題3との違いは、単に賛成人数が多いか少ないかではなく、出席議員数に対して必要な割合を満たしているかです。

練習2の答え：国政調査権であり、参議院が独立して行使できます。両議院がそれぞれ持つ権限なので、衆議院との共同決定は必要ありません。立法や行政監視に役立てるための調査であって、裁判所に代わり有罪・無罪を確定させる権限ではありません。

練習3の答え：Aは常会、Bは特別会、Cは参議院の緊急集会です。Cの措置は臨時のもので、次の国会の開会後10日以内に衆議院の同意がなければ効力を失います。参議院に解散がないことと、衆議院の解散時に参議院も閉会することは両立します。

練習4の答え：法律はまだ成立しておらず、衆議院は参議院が否決したとみなすことができます。そのうえで衆議院が出席議員の3分の2以上で再可決すれば、法律案は法律となります。60日という期間の条件と、再可決の賛成割合の条件は、異なる段階の条件です。

次の単元へのつながりと家庭での確かめ方

次に内閣を学ぶときには、国会による首相の指名と、衆議院の内閣不信任決議が議院内閣制の理解に結びつきます。財政の学習では、予算を作る内閣と、予算を議決する国会の関係を使います。国会の権限は独立した暗記事項ではなく、行政が何を根拠に動き、誰に対して責任を負うかを考える入口です。

家庭で5分使うなら、確かめ方は2つあります。1つ目は、白い紙に「提出」から「成立」までの箱を描き、委員会と本会議を両院分入れる方法です。描いた後に図2と比べ、抜けた箱があれば、その箱の役割を声に出して補います。

2つ目は、「参議院が反対した法律案」と「両院協議会でも一致しない予算」を交互に読み、次の手続きを1文で答える方法です。保護者の方がお子さまと確かめる場合も、正解の用語を先に教えるより、「何を決める問題ですか」と尋ねると、取り違えた場所が見えます。

個別指導では、割合で止まるなら「以上」と「過半数」の境界まで、制度で止まるなら「国会」と「議院」の違いまで戻って確かめます。説明の最後に「だから、この条件ではどうなるか」を付けられるかが、理解を確かめる目印です。

まとめ

国会の問題を読んだら、まず議決の対象を確かめ、次にどの議院がどこまで手続きを終えたかを追ってみましょう。同じ「可決」という言葉でも、委員会の採決なのか、本会議の議決なのか、両院の合意なのかによって意味する段階は違います。その区別ができると、政治のニュースで省略された手続きも補って考えられます。

「衆議院が強い」で説明を終えると見えなくなるのは、参議院の審議にも、衆議院の再判断にも条件が置かれていることです。国会の決定を読み解く鍵は、勝った側の名前ではなく、決定に至る条件と手続きです。