政治・経済 予算と条約承認—法律案と異なる衆議院の優越を手続の分岐から読む｜武蔵野個別指導塾

予算の先議と条約承認に準用される項を分け、協議会の不一致や休会を除く期限が結論にどう関わるかを確かめます。

よくあるのは、高校生が「条約も衆議院が先に審議しなければならない」と覚えてしまう場面です。予算と条約承認には、両院の議決がそろわないときに衆議院の議決が国会の議決となる仕組みがあります。しかし、似た結論があるからといって、入口の順序まで同じとは限りません。どの条文のどの項が適用されるかをたどると、覚えた言葉を条件に即して使えるようになります。

問題が求める分岐

出方の1つは、予算の作成から国会の議決まで、機関と行為を対応させる問題です。内閣が作成することと、国会が議決することを分けます。衆議院に先に提出することと、衆議院の議決が国会の議決となることも別々の段階です。

2つ目は、両院の結論が異なる場面や、参議院が期限内に議決しない場面で、何が国会の議決となるかを説明する問題です。不一致の経路では協議会を開いても意見が一致しないこと、期限の経路では受領と休会の扱いを落とせません。いずれも、単に「参議院が反対した」と書くだけでは条件が足りません。

3つ目は、法律案と比較して理由を書く問題です。法律案では衆議院による再可決が焦点となるのに対し、予算と条約承認では所定の条件の下で先の衆議院の議決が国会の議決となります。条約については締結の承認という国内手続に限り、条約の内容や外交政策の評価には立ち入りません。

用語を条文の位置に戻す

日本国憲法第86条は、内閣が「予算を作成し」、国会に提出して審議を受け議決を経ることを定めます。作成する主体と議決する主体は異なります。予算を作る権限を国会の議決と同じものとして扱うと、どこで国会が判断するかが見えなくなります。

日本国憲法第60条1項は、予算を先に衆議院に提出しなければならないと定めます。これが予算の先議権です。ここで決めているのは提出の順序です。後に両院の議決がどうなるかを、先議という語だけで決めることはできません。

同条2項は2つの経路を置きます。第1は参議院が衆議院と異なる議決をし、法律の定めるところにより両議院の協議会を開いても意見が一致しない場合です。第2は、参議院が衆議院の可決した予算を受け取った後、国会休会中の期間を除いて30日以内に議決しない場合です。どちらかの条件を満たすと、衆議院の議決が国会の議決となります。協議会が必要なのはここで述べた不一致の経路であり、期限の経路に両院の異なる議決は必要ありません。

図1のように、予算は先議の規定と、議決がそろわない場合の規定を分けて見ます。日本国憲法第61条が条約の締結に必要な国会の承認に準用するのは、第60条の「第二項」です。準用とは、別の対象について、その規定を当てはめることです。第1項の予算先議まで準用するとは書かれていません。したがって、第60条1項を根拠に条約承認にも衆議院の先議が必要だと結論することはできません。

日本国憲法第73条は、内閣の職務として条約の締結を挙げ、事前に、時宜によっては事後に国会の承認を経ることを必要としています。締結を行う内閣と承認をする国会を区別し、承認の時期にも事後という場合があると読みます。条約の締結と国会の承認を同じ行為にすると、この区別が消えます。

法律案については日本国憲法第59条が原則として両院の可決を求めます。衆議院で可決し参議院で異なる議決をした法律案は、衆議院で出席議員の3分の2以上の多数によって再び可決されると法律になります。また、参議院が受領後、国会休会中を除いて60日以内に議決しないとき、衆議院は否決とみなすことができます。期限経過後に否決とみなすかという段階があり、予算の30日経過後の規定と同一視できません。

これらの違いは、二院による審議と、決定に至るための特別な手続を併せて読むための手がかりです。衆議院の優越というまとめの語は便利ですが、それだけでは先議、協議、期限、再可決のどれを意味するか決まりません。条文の条件を使って、どの段階の話かを言い直します。

基本例題：予算の不一致

問題。内閣が作成した予算が衆議院に先に提出され、衆議院で可決されました。参議院はそれと異なる議決をし、法律の定めるところにより開いた両議院の協議会でも意見が一致しませんでした。国会の議決はどうなるでしょうか。「協議会」「衆議院」を使い、根拠となる条とともに説明してください。

まず対象は予算です。先に衆議院に提出されたという条件は第60条1項に対応しますが、設問が尋ねているのはその後の国会の議決です。参議院の異なる議決と協議会の不一致がそろっているので、第60条2項の不一致の経路を使います。

図2のように、衆議院の可決から参議院の異なる議決、協議会の不一致へと条件を順にたどります。答えは「日本国憲法第60条2項により、協議会を開いても意見が一致しないので、衆議院の議決が国会の議決となる」です。衆議院が再び3分の2以上で可決したという条件は、この結論に必要ありません。

条件を戻して確かめます。参議院の異なる議決があり、協議会も開かれ、なお意見が一致しなかったので、答えの理由は問題の事実に対応しています。反対に、協議会で意見が一致したという条件に変えれば、この不一致の経路を根拠に衆議院の議決がそのまま国会の議決になるとはいえません。協議会を開いた事実と、開いても一致しない事実を分けることが要点です。

標準・発展例題：期限と準用を比べる

例題2　休会をはさんだ予算

問題。衆議院が可決した予算を参議院が受け取りました。受領後の期間について、国会休会中を除いた日数が29日となった時点で、参議院はまだ議決していません。その後、休会中を除いた日数が30日となっても議決しませんでした。それぞれの時点で、第60条2項の期限による結論が出るか、理由とともに答えてください。

29日の時点では、30日以内に議決しないという期限の条件はまだ満たされていません。その時点の未議決だけから、衆議院の議決が国会の議決となるとはいえません。30日となっても議決がない時点では、休会中を除いた期限内に議決しなかったという条件に当たるため、衆議院の議決が国会の議決となります。

ここでは29日と30日が境目です。休会の日を含む暦上の日数をそのまま使わず、問題が与えた休会中を除く日数で判定します。参議院がまだ議決していないという事実は両方の時点で同じですが、期限を満たしたかどうかが結論を分けます。受領前から数え始めることもできません。

例題3　条約承認の順序と不一致

問題。ある条約の締結に必要な国会の承認について、参議院が先に議決し、その後に衆議院が異なる議決をしました。法律の定めるところにより両議院の協議会を開いても意見が一致しません。第61条の準用に着目し、先に参議院が議決したことと国会の議決を、それぞれ説明してください。

条約承認に第60条1項の予算先議が準用されるわけではないので、参議院が先に議決したという事実から、予算先議の規定に反するとはいえません。次に、第61条は第60条2項を準用します。両院の議決が異なり、協議会を開いても意見が一致しないので、衆議院の議決が国会の議決となります。

答えには2つの理由が必要です。先議の根拠を尋ねられたときは準用される項の範囲を示し、最終的な議決を尋ねられたときは協議会後の不一致まで示します。条約承認と予算に共通するのは第2項の条件付きの仕組みであり、予算の第1項も共通すると広げてはいけません。

例題4　法律案との比較

問題。衆議院が可決した法律案と予算について、それぞれ参議院が異なる議決をしました。法律案は衆議院の出席議員の3分の2以上で再可決されました。予算は法律の定めるところにより協議会を開いても意見が一致しませんでした。それぞれの結論を「再可決」「協議会」を使って比べてください。

法律案は第59条2項により、衆議院の所定の多数による再可決で法律になります。予算は第60条2項により、協議会を開いても意見が一致しないので、衆議院の議決が国会の議決となります。予算の結論を出すために法律案の再可決要件を持ち込まず、法律案について協議会の不一致だけで成立すると置き換えないことが必要です。

それぞれを元の条件に戻すと、法律案には出席議員を分母とする3分の2以上の再可決があり、予算には協議会後の不一致があります。両方に参議院の異なる議決がある点は共通ですが、その後の条件が異なるので、同じ矢印を引くことはできません。

誤答を直す：どの項が移るか

誤答は「第61条は第60条を準用するので、条約も衆議院に先に提出する」です。原因は、条文の指示する範囲を「第60条全体」と読んだことにあります。準用の対象は第2項であり、第1項の先議はそこに含まれません。

図3のように、第1項と第2項を別の箱に入れ、第61条から第2項へ線を引きます。修正した説明は「条約承認には第60条2項が準用されるため、所定の不一致や期限の条件では衆議院の議決が国会の議決となる。予算先議を定めた第1項は準用の対象ではない」です。

別の誤りは、予算について「参議院が異なる議決をした瞬間に衆議院の議決が国会の議決となる」とすることです。不一致の経路では、法律の定めるところによる協議会を開いても意見が一致しないという条件を追加します。まだ協議会の結果が示されていなければ、その経路の結論は保留します。

さらに「30日待てば必ず同じ結論」と覚えると、起点と休会を見落とします。衆議院の可決した予算を参議院が受け取った後の期間であり、国会休会中を除いて数えます。時間が経過したというだけでなく、期限内に議決しなかったことまで確かめて初めて、条文の条件に戻せます。

練習：条件を短い理由にする

次の問題は自作です。記述では指定語と条文の条件を用い、同じ意味を保つ言い換えも認めます。

1. 内閣が作成した予算を国会に提出する際、先に提出すべき議院を答え、根拠となる条と項を示してください。
2. 衆議院の可決した予算を受領後、国会休会中を除いて30日以内に参議院が議決しませんでした。国会の議決を答え、「受領」「休会」を使って理由を述べてください。
3. 条約の締結に必要な承認について、予算と同じ先議規定が適用されるとする説明を検討します。「第1項」「第2項」を使い、準用の範囲を述べてください。
4. 予算で両院の議決が異なりましたが、協議会はまだ開かれていません。この不一致の経路だけから衆議院の議決を国会の議決とできるか、「協議会」を使って答えてください。期限の経路は考えないものとします。
5. 条約を内閣が締結する場面について、国会の承認が締結の前に限られるか答え、第73条の条件を示してください。

答えと解き方

1. 衆議院です。日本国憲法第60条1項が予算の先議を定めます。作成した内閣を答えるのではなく、提出先の議院を答える問題です。第86条は作成と提出を定め、第60条1項は提出の順序を定めます。
2. 衆議院の議決が国会の議決となります。参議院が衆議院の可決した予算を受領した後、国会休会中を除いて30日以内に議決しなかったためです。受領と休会の条件が答えに残っているか、元の問題に戻して確認します。
3. 日本国憲法第61条が準用するのは第60条第2項で、第1項の予算先議ではありません。したがって、条約承認に同じ先議規定が適用されるとはいえません。「第2項のみを準用する」という同じ意味の説明も認めます。
4. この経路だけでは、まだその結論を出せません。異なる議決に加えて、法律の定めるところにより協議会を開いても意見が一致しないことが必要だからです。開いたかどうかと、開いた後の一致の有無を分けて確かめます。
5. 前に限られません。日本国憲法第73条は、事前に、時宜によっては事後に国会の承認を経ることを必要としています。事後の可能性を示すだけで承認自体が不要だとする答えは、条文の条件を落としています。

覚えておくこと

予算は内閣が作成し、衆議院に先に提出します。 予算の不一致は、協議会を開いても一致しないときに衆議院の議決が国会の議決となります。 予算の期限は受領後、国会休会中を除いて30日以内の未議決です。 条約承認には第60条2項を準用し、予算先議の第1項は準用しません。 法律案の再可決と、予算・条約承認の議決の仕組みを分けます。

どこで迷ったかを見分ける

先議の問いで「衆議院」と答えられても、その理由を条約承認にまで広げるなら、条番号だけでなく項番号を指さして説明してみます。協議会の問いでは、両院が異なる議決をした時点と、協議会後も一致しない時点を別々に話せるかを見ます。期限の問いでは、受領という起点、休会を除くこと、期限内の未議決を順に確かめます。

個別指導では、予算の条件を1つずつ隠した短い記述を使い、足りない事実を本人に尋ねることができます。正解を先に言うより、協議会の結果がないときに結論を保留できるかを確かめます。条文の項と条件が対応すれば、似た名前の手続にも別々の道筋が見えてきます。